viernes, 31 de agosto de 2012

Interés legítimo y democracia




Uno de los beneficios de la reforma constitucional de 2010, es que ha sacado los temas de derecho constitucional del olvido relativo en el que se encontraban a pesar de su resurgir en la última década y media.  Lo digo porque antes de la reforma las discusiones sobre el Derecho Constitucional eran fundamentalmente derivadas.
Las garantías procesales en el Derecho Penal, por ejemplo es un tema constitucional que ha tenido mucha relevancia, pero no abarca la totalidad del Derecho Constitucional ni son suficientes para apreciarlo en su justa dimensión.  Es sólo después de iniciado el proceso de reforma que los dominicanos hemos empezado a discutir de manera ordinaria la Constitución como un todo, como un fin en sí mismo y como un instrumento político que contiene las normas fundamentales en las que queremos basar la convivencia en nuestra sociedad.
Esta función política de la Constitución de la República es precisamente uno de los temas que más falta hace debatir.  Sólo así podremos asumir e interiorizar como sociedad el hecho de que la existencia de la Constitución como norma para acercar al pueblo del ejercicio del poder es una de las principales diferencias entre el constitucionalismo democrático y el despotismo ilustrado o los gobiernos oligárquicos.  En un sistema de democracia constitucional, el pueblo nunca está muy lejos ni del poder ni de los mecanismos para controlarlo.

Traigo a colación el tema en ocasión del interesante artículo escrito por mi maestro y amigo Eduardo Jorge Prats, titulado “¿Quién le pone el cascabel al gato interés legítimo”.  En este, Jorge Prats señala los motivos por los que entiende relevante que la discusión sobre el interés legítimo requerido para poder elevar acciones directas en inconstitucionalidad.  A pesar de sus buenas intenciones, me veo en la obligación de disentir de su explicación.
A pesar de que el Tribunal Constitucional ha conocido casi tres docenas de casos, es cierto que todavía no se ha pronunciado sobre la capacidad de los ciudadanos de elevar este tipo de acciones ante esta jurisdicción.  Refiriéndose a la posibilidad de que el Tribunal tenga que conocer un caso que le obligue a pronunciarse sobre el tema, Jorge Prats analiza las posibles posiciones que este puede tomar.
En primer lugar, el Tribunal Constitucional puede hacer una interpretación restrictiva del artículo 185.1 constitucional y sentar como precedente que sólo pueden hacerlo las personas que puedan verse directamente afectadas por una ley inconstitucional.  En segundo lugar, puede fallar abriendo la acción directa a los ciudadanos, permitiendo que cualquier ciudadano pueda elevar una acción directa en inconstitucionalidad convirtiendo al ciudadano en una especie de “tutor de la Constitucionalidad”.
Es aquí precisamente donde creo que yerra Eduardo Jorge.  Y su error radica en que su análisis se queda corto respecto de  lo trascendental que es el acceso popular a la justicia constitucional para definir la naturaleza de un sistema de democracia constitucional.  Debo reconocer que tiene razón cuando deja entender que el texto del artículo 185.1 constitucional permitiría cualquiera de las dos interpretaciones previamente establecidas.  Pero no se da cuenta que el artículo 185.1 no puede leerse por separado, como si esto agotara la discusión de su significado.  Esto así porque los artículos constitucionales no operan en un vacío, sino como parte de un sistema normativo que busca hacer realidad efectiva a la Constitución completa y no sólo un trozo de ella. Esto es particularmente cierto de un artículo como el 185.1 que establece uno de los mecanismos por excelencia para garantizar la supremacía constitucional.
Entonces, lo importante es saber cómo debe ser interpretada esta cláusula en el contexto del sistema constitucional dominicano.    Entiendo que la respuesta la podemos encontrar en los principios estructurales y declaraciones fundamentales de la Constitución.  Me refiero específicamente a la proclamación de la soberanía popular en el artículo 2 constitucional, la del Estados Social y Democrático de Derecho en el 7 constitucional y la declaración de la preservación de los derechos e intereses de las personas como función esencial del Estado en el artículo 8 constitucional.
Es importante recalcar que, aunque la única novedad real entre estos tres artículos es el 7, su presencia es el reflejo de algo más profundo: la altísima apuesta democrática que hizo el Constituyente dominicano en 2010.  Pero además, y esto es algo que no es muy discutido a pesar de su importancia, la eliminación del concepto de “soberanía nacional” en el artículo 2 constitucional implica que ya no hay ni intermediarios ni distorsiones en la relación directa entre el pueblo y el fundamento y autoridad del Estado.
Esta Constitución pretende ser un salto trascendental en la calidad democrática del sistema de gobierno de República Dominicana.  La Constitución ha dejado de ser un documento normativo que organiza el sistema democrático para convertirse en un documento cuya razón primordial de ser es encarnar la garantía de los derechos de los ciudadanos y servir de conducto para la expresión de su voluntad.
Y esta es una decisión que atraviesa diametralmente toda la Constitución, ningún artículo ni disposición puede situarse fuera de esa decisión fundamental, y mucho menos uno de los mecanismos más directos y efectivos en la garantía de la supremacía de la Constitución. Esto, porque garantizar la supremacía de la Constitución es garantizar la supremacía de los derechos fundamentales.
Por lo tanto, no sólo es cierto que el acceso a la acción directa en inconstitucionalidad no puede ser cerrado por una interpretación civilista (esto pondría en duda las declaraciones del constituyente sobre la centralidad de la soberanía popular).  Tampoco es suficiente afirmar, como hace Jorge Prats, que se trata de un medio más de participación con el que la ciudadanía cuestiona la constitucionalidad de las decisiones de aplicación general.
La acción directa en inconstitucionalidad es parte de un sistema de participación política directa que, si bien no permite a los ciudadanos tomar decisiones finales, sí les permite poner en marcha procesos políticos y jurídicos trascendentes.  Este sistema se divide en dos tipos de mecanismos: los activos y los pasivos.  Los pasivos son aquellos en los que sólo se requiere de los ciudadanos que escojan entre las opciones que se les presentan.  Los mecanismos de este son el voto en las elecciones nacionales y municipales y la participación en referendos.  En ninguno de estos casos los ciudadanos crean opciones, sólo escogen.
Los mecanismos activos son dos: la iniciativa legislativa y la acción directa en inconstitucionalidad.  Estas son dos caras de la misma moneda.  Ambas permiten a los ciudadanos hacer propuestas concretas sobre el contenido que debe tener el sistema normativo.  Es decir, les permiten afectar cuáles son las normas de aplicación general que van a regir la sociedad dominicana.  En un caso, la iniciativa legislativa, se procura poner en marcha el proceso de creación de estas normas.  En el segundo, la acción directa en inconstitucionalidad, se busca expulsar del sistema normas que contradicen la Constitución de la República. Es una forma de participación política de la cual no se puede excluir a los ciudadanos y es mucho más trascendental que la simple función de “tutoría” que incorrectamente le asigna Eduardo Jorge.
Si el Estado dominicano pretende ser democrático, tiene que respetar el sistema de participación ciudadana creado por el Constituyente.  Tiene que democratizar la producción de normas de aplicación general, como este lo ha querido.  Porque, en la tradición de lo mejor del espíritu revolucionario francés, como general es la voluntad democrática y general es la aplicación de las normas, general tiene que ser el acceso al control de su contenido.

El interés legítimo en el Estado Social y Democrático de Derecho.


“Única forma de defender interés personal es sostener el interés común”
Escrito por: EDUARDO JORGE PRATS (e.jorge@jorgeprats.com)
Nassef Perdomo, brillante iusconstitucionalista y polemista, señala con justa razón que el concepto de quien tiene interés legítimo para demandar en inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (TC) contra los actos pretendidamente inconstitucionales debe ser construido a la luz de “la proclamación de la soberanía popular en el artículo 2 constitucional, la del Estado Social y Democrático de Derecho en el 7 constitucional y la declaración de la preservación de los derechos e intereses de las personas como función esencial del Estado en el artículo 8 constitucional” (“Interés legítimo y democracia”, www.acento.com.do, 27 de agosto de 2012).
En otras palabras, para Perdomo, con quien concuerdo, el concepto de interés legítimo debe ser constitucionalmente adecuado a la Constitución de 2010.
 Siendo esto así, como lo es, es obvio que las opciones interpretativas del TC a la hora de definir en qué consiste el interés legítimo se reducen en la medida en que la acción en inconstitucionalidad contra leyes del Congreso Nacional y reglamentos del ejecutivo y las administraciones autónomas aparece como una acción ejercitable por cualquier ciudadano que ejerce su derecho a participar en la cosa pública mediante su colaboración en la expulsión del ordenamiento jurídico de aquellas normas declaradas inconstitucionales. Es aquí donde el Tribunal Constitucional deviene en un “tribunal de la sociedad” al cual acuden cualquiera de los miembros de la “comunidad de intérpretes constitucionales” (Peter Haberle).
 Por ese imperativo de conceptuar a la luz del principio democrático el interés legítimo es que se hace necesario abandonar toda visión exegético-procesal estrecha de dicho concepto. Como bien nos recuerda el gran constitucionalista argentino German Bidart Campos, “los egoísmos, los reduccionismos, los angostamientos en materia de legitimación procesal son capaces de desvirtuar al sistema de derechos y al sistema garantista, en la misma medida en que ni uno ni otro rindan el resultado a que están destinados ante la administración de justicia. De ahí que la misma matriz constitucional donde se alimentan el sistema de derechos y el sistema garantista deba alimentar al derecho procesal en materia de legitimación”.
 La misma historia del interés legítimo en el seno del Derecho Administrativo, rama del Derecho en donde nació y se desarrolló dicho concepto de legitimación procesal, revela que interés legítimo no debe ser confundido ni con interés personal, ni con interés directo, ni con necesidad de vulneración de un derecho ni con sufrir una lesión. No lo digo yo, lo dice un administrativista español de la talla de Ramón Parada: “Precisamente la evolución garantista de lo contencioso-administrativo está ligada a una evolución ampliadora de la legitimación y del paso de un proceso protector únicamente de derechos subjetivos a un proceso que, además se abre a la protección de intereses, inicialmente personales y directos, y después simplemente legítimos; un concepto más amplio que linda casi con la acción popular”.
 El Tribunal Constitucional español ha estado más que claro en ello cuando ha establecido que, en presencia de los intereses comunes, es decir, “aquellos en que la satisfacción del interés común es la forma de satisfacer el de todos y cada uno de los que componen la sociedad […] puede afirmarse que cuando un miembro de la sociedad defiende un interés común sostiene simultáneamente un interés personal, o, si se quiere desde otra perspectiva, que la única forma de defender el interés personal es sostener el interés común”. Y siguen diciendo los jueces constitucionales españoles: “Esta solidaridad e interrelación social, especialmente intensa en la época actual, se refleja en la concepción del Estado como social y democrático de derecho, que consagra la Constitución (art. 1.1), en el que la idea de interés directo, particular, como requisito de legitimación, queda englobado en el concepto más amplio de interés legítimo y personal, que puede o no ser directo” (STC 62/1983).
 De manera que la noción jurídico-procesal de interés legítimo, desde su mismo nacimiento, ya lleva inscrita en su código genético la idea de amplia legitimación procesal, lo que se repotencia en un Estado Social y Democrático de Derecho en donde puede afirmarse que, por lo menos frente a normas inconstitucionales, las personas gozan de un derecho fundamental implícito a la supremacía constitucional.    

martes, 21 de agosto de 2012

La Responsabilidad Penal de las Sociedades Comerciales. Condiciones para su aplicación


¿Puede hablarse estrictamente de responsabilidad  penal de las personas jurídicas (responsabilidad corporativa) o sólo de la responsabilidad de las personas físicas –administradores o representantes- (responsabilidad  individual)? ¿Cuáles serían, en cada caso, las condiciones para su aplicación?

Mucho se ha debatido en la legislación y en la doctrina respecto de si las personas jurídicas pueden ser responsables por los delitos y sanciones penales, toda vez que el Derecho Penal se ha encontrado impedido para sancionarlas,  pues esta posibilidad choca con el principio  tradicional  societas delinquere non potest,  que ha formado parte  del sistema  penal desde hace siglos, y del que se deriva  que es imposible  hacer responder penalmente   una persona jurídica, puesto que el Derecho Penal a lo largo de su evolución  se ha caracterizado por una concepción  individual y personal de la responsabilidad penal.

En la presente entrega  se efectuará un estudio, para determinar bajo cuales condiciones pueden responder penalmente las personas jurídicas por los hechos  delictivos  que se comenten en su seno, toda vez que el concepto de responsabilidad penal, en el ámbito de las personas morales, necesariamente tiene un alcance  diferente al aplicado a las personas físicas, pero no implica dejarlas fuera de la posibilidad  de recibir la sanción penal que les pudiera corresponder  por los delitos cometidos por sus órganos. Para su comprensión, nos fundamentamos en la actual Ley de Sociedades y Empresas  Individuales de Responsabilidad Limitada No. 479-08, que a su vez, ha sido modificada recientemente por la Ley 31-11 de fecha 10 de febrero del 2011. La actual ley societaria permite responsabilizar penalmente a las sociedades comerciales, estableciendo las infracciones que pueden ser imputados a una sociedad y a sus representantes.

En cuanto al aspecto penal de las personas jurídicas, nuestro  Código Penal, que data del 1810 y del cual también hicimos una adaptación del Código Penal Francés, no consagró la responsabilidad penal de las sociedades comerciales,  y las infracciones previstas en el mismo sólo les era imputable  a las personas físicas. No obstante, a las modificaciones introducidas en el actual código penal dominicano, mediante el Decreto 2274 dictado por el Poder Ejecutivo; éste continuó con la misma tendencia y permaneció sordo al llamado de los juristas que estaban  a favor de la teoría de la responsabilidad penal de las sociedades comerciales. También fue modificado nuestro Código de Procedimiento Criminal el cual, según la costumbre legislativa,  era una adecuación del Código de Instrucción Criminal Francés del 1882. Este fue derogado en un novedoso instrumento bajo la Ley No. 76-02  del nuevo Código Procesal Penal de la República Dominicana y como es evidente tampoco incluyó este controvertido tema.

En ese mismo orden, en Francia, madre de nuestra legislación el 16 de diciembre del 1992, se pronunció atribuyéndole responsabilidad penal a las personas morales en su Código Penal. De todas las innovaciones introducidas dentro del código penal francés, la institución de la responsabilidad penal de las personas morales fue la más importante. La necesidad de esto se llevó a cabo, por reconocer que las sociedades comerciales incurrían solamente en responsabilidad civil y en ciertos casos en responsabilidad administrativa, siendo  una necesidad el reconocimiento de que las personas jurídicas debían responder personalmente por sus delitos.

De igual manera el Código de Comercio Francés, siguiendo estos mismos lineamientos, introdujo los diferentes delitos societarios que una empresa, sin importar su tipología, puede cometer en su vida comercial, así se contempla en los artículos 241-1 al 248-1. Sin perjuicio de las infracciones contempladas en el código penal francés y en las demás leyes especiales de su legislación.

Como recordatorio podemos mencionar, que en nuestra país, la  primera ley  en la que la palabra “persona” se refirió penalmente a las personas morales, fue en la Ordenanza  Ejecutiva No. 197 del año 1918, dictada durante la intervención norteamericana, la cual, siguiendo la tradición del Derecho Anglosajón expresaba en su artículo 3: “Se entenderá a los fines de esta ley la palabra persona, en el sentido de que incluye cualquier persona, firma, sociedad, corporación o asociación, a sus agentes que hacen negocios en la República Dominicana, o bajo sus leyes”. En su artículo 51 disponía: “si la multa es contemplada entre las sanciones… ésta será impuesta a la sociedad, compañía firma o corporación, contra la cual o las cuales dicha sentencia será ejecutada”.

También podemos citar nuestra derogada Ley de Patentes No. 213 del 1844, la cual establecía que: “toda persona que opere traspaso  de patentes o locales, instalaciones o existencias, sin llenar  los requisitos establecidos en esta ley, podrá ser castigada, por los querellantes de parte interesada, a las penas de estafa  que establece el artículo 405 del código penal. Si la persona  culpable fuere una persona moral la pena será de $50.00 a $2,000.00 según la gravedad del caso”.

Otra disposición que existió en nuestra historia legal, en miras de llenar el vacío  en el código penal, fue la Ley No. 855 del año 1935, Denominada Orgánica de Rentas Internas, reformada para sustituir el artículo 5 de la Ley No. 1472 del mes de febrero del 1930, disponía en su artículo 31 que: “en caso de que la multa hubiere sido pronunciada contra una sociedad o compañía, la prisión  compensatoria se impondrá a la persona  que tenga la  administración directa del negocio con el cual se relaciona la infracción.  De igual forma se aplicará la pena de prisión, cuando  sea pronunciada contra una sociedad o compañía”.

Tuvimos que esperar al 1949 para que nuestra Suprema Corte de Justicia, por decisiones dictadas en fecha 13 de septiembre  y 23 de noviembre, declarara lo que a nuestro entender marcó la diferencia con relación a nuestro código penal: “que si bien es cierto  que en virtud  del principio de la personalidad  de las penas, la acción pública no puede ser dirigida  contra las personas morales, sino individualmente contra cada una de las personas  que la representan, en la medida en que haya  participado en el delito, y si  bien es cierto que ninguna pena puede ser pronunciada  contra ellas, sino individualmente  contra cada uno de los culpables, no es menos cierto que es preciso reservar la hipótesis en que la ley haya decidido lo contrario, pues existen textos formales”.[1]De este modo nuestro más alto tribunal se pronunció en el sentido  de la no punibilidad de las personas morales, salvo leyes especiales que así lo permita.

Nuestra doctrina también estaba dividida en cuanto a este controvertido tema. Por una parte los que estaban en contra  expresaban que: “esos seres morales carecen de voluntad propia…; su actividad y dinamismo  lo ejercen en su nombre su representante legal y estatutario;… en el derecho penal no hay aplicación para esa figura jurídica... Incurrirá en la infracción el que personalmente haya actuado, aunque lo hagan ostentado la calidad de mandatario de otro.[2]  

Entre los juristas que si estaban a favor de la responsabilidad penal de las personas jurídicas argumentaban que: “teniendo en cuenta que muchas infracciones por sobre todo en materia  financiera y fiscal, son cometidas por sociedades comerciales, existe una corriente doctrinaria  orientada hacia la responsabilidad penal de las personas morales especialmente  en cuanto a la aplicación  directa de sanciones pecuniarias. Que recientemente el legislador en el país, ha admitido  la responsabilidad penal de las personas morales”[3].

Hasta ese momento la legislación dominicana había atribuido responsabilidad penal a las empresas por disposición de algunas leyes especiales, entre las que podemos mencionar: 

  1. La Ley No. 11-92, Código Tributario de la República Dominicana, establece en su artículo 212 lo siguiente:“las personas jurídicas y demás  entidades podrán ser sancionadas por faltas tributarias sancionadas con sanciones pecuniarias aplicadas a sus dependientes por su actuación como tales”.Cuando un mandatario, representante, administrador o encargado incurriere en infracción será responsable de ésta, sin perjuicio  de la responsabilidad por sanciones no privativas de libertad, tales como el comiso y la clausura, que deba soportar el representado y de la responsabilidad solidaria de ambos por sanciones pecuniarias (artículo 210).

  1. En la Ley 16-92, Código de Trabajo de la República Dominicana, promulgada en fecha 29 de mayo del 1992,  en los artículos 720 al 722 establece que las personas morales son pasibles de sanción  pecuniaria por las infracciones penales previstas en dicho código, aunque  las penas privativas de libertad  son aplicables a los administradores, gerentes,  representantes o personas que tengan  la dirección  de la empresa. Sin embargo el código no establece sanciones de prisión.

  1. Bajo la Ley de Mercado de Valores No. 10-00, resultan sancionables penalmente las personas morales en virtud de lo establecido  en su artículo 115 que establece que cuando se trata de persona jurídica, ésta sería sancionada con la multa aplicable a la infracción, además de las reparaciones civiles a que hubiere lugar, mientras que a los directores,  administradores, gerentes o representantes de dicha persona jurídica le podrán ser aplicadas la pena de prisión que se prevea para la infracción de que se trata. Los artículos 119 y 121 de la Ley también hacen responsables a las personas jurídicas de los daños ocasionados a terceros, sin perjuicio “de aplicación de sanciones administrativas y penales que pudieran corresponderle”.

  1. La Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales No. 64-00, establece en su artículo 176 que: “cuando cualquiera de los hechos punibles…cometidos por decisión de los órganos directivos de una persona jurídica dentro de la actividad que dicha persona normalmente realiza y con sus propios fondos,… será sancionada con multa de cinco mil pesos a veinte salarios mínimos, y de acuerdo con la gravedad del daño causado de realizar la actividad que originó el delito por un período de un mes a tres años”.  Otras sanciones de tipo pecuniarias están establecidas en el artículo 183 de dicha ley.

  1. En lo que respecta a la Ley de Propiedad Industrial No. 20-00 y a la Ley Sobre Derecho de Autor 65-00, no es claro el reconocimiento  de la responsabilidad penal  de las personas jurídicas por violación a las disposiciones de las mismas, ya que éstas resultarían  de las previsiones contempladas en el Párrafo del Artículo 166 de la primera y el artículo 171 de la segunda (ambos de idéntico contenido) los cuales resultan ambiguos  en cuanto su alcance.  Dichas previsiones indican que “la responsabilidad por los hechos descritos anteriormente se extiende a quienes  ordenen o dispongan su realización, a los representantes legales de las personas jurídicas y a todos  aquellos que, conociendo la ilicitud del hecho, tomen  parte en él, lo faciliten o lo encubran”, por  lo que  en principio  sería necesario esperar una decisión de la Suprema Corte de Justicia en la que se pondere  el alcance de la responsabilidad prevista y si la misma  cumple los requisitos establecidos en la línea jurisprudencial imperante para ser imputada a las personas morales. En la opinión de juristas como Luis Miguel Pereyra[4], este texto legal no cumple  con el carácter de especialidad que exige la jurisprudencia dominicana para que se pueda retener la responsabilidad penal de las personas morales. No obstante a esto, hacemos mención de dicha Ley por contener en sus lineamientos la intención expresa de atribuir responsabilidad penal a las empresas. Que sea el lector quien juzgue si existe ambigüedad en su redacción.

  1. Algo similar ocurre con la Ley Monetaria y Financiera No. 138-02, ya que esta por un lado indica que “las entidades de intermediación financiera y quienes  ostenten cargos administrativos o dirección en las mismas, que infrinjan lo dispuesto en la presente ley, incurrirán  en responsabilidad administrativa”, según lo establece el artículo 66; mientras que cuando se refiere a las normas penales, según el artículo 80 de esta misma ley, en los casos  de difusión  de rumores y campañas difamatorios  sobre la liquidez y la solvencia de una entidad de intermediación financiera, al parecer exime a estas últimas de responsabilidad penal recayendo  la misma sobre sus administradores y directores, pero a la vez imputan dicha responsabilidad a cualquier otra persona física o jurídica que haya cometido los actos que tipifican la infracción.

  1. La Ley No. 53-07 del 23 de abril del 2007, contra crímenes y delitos de alta tecnología (Ley de Telecomunicaciones) establece responsabilidad a las empresas cuando dispone en su artículo 2, lo siguiente: “Esta ley se aplicará  en todo el territorio  de la República dominicana, a toda persona física o moral, nacional o extranjera, que cometa un hecho sancionado por sus disposiciones”. Está ley no especifica el tipo de  sanción a ser aplicada a la empresa o a sus administradores, pero si menciona en cuales casos se aplicará  sanciones privativas de libertad y cuando se implementará sanciones de tipo pecuniarios de manera general.

  1. La Ley No. 62-2000 del 3 de agosto del 2000, la cual modificó el párrafo I, del artículo 66 y 68 de la Ley de Cheques No. 2859, se lee: “…cuando  el violador sea un persona moral, la pena se impondrá a su representante legal, gerente o administrador”.  



2.- Condiciones para atribuir responsabilidad penal a una persona jurídica.

Para que una persona jurídica pueda ser responsable penalmente por las infracciones que cometa en violación a la ley, cabe mencionar, que además  de que un texto legal lo ordene expresamente, también  es importante analizar bajo cuales condiciones es posible su imputación. Las condiciones están dadas según la experiencia francesa, quienes advirtieron la necesidad de una serie de pautas especiales para atribuir tal responsabilidad a las sociedades comerciales, entre las que se encuentran:

  1. Poseer personalidad jurídica, atribución dada únicamente por la ley y cuando se cumplen ciertos requisitos.
  2. Que el hecho punible debe ser cometido por el órgano de gestión o por el representante de la sociedad, desde donde emana la voluntad real de la persona jurídica.
  3. Que los representantes legales hayan  cometido la infracción, actuando en su calidad de tales y dentro de sus funciones, con algunas excepciones al analizar nuestra actual ley de sociedades.
  4. El delito debe ser perpetrado en beneficio de la entidad;  y para resolver la disyuntiva de si son entidades reales o seres ficticios manejados por personas físicas, posibilitó el cúmulo entre la responsabilidad de la sociedad y la responsabilidad de sus representantes.
  5. Otra condición que, aunque no estuvo expresamente enunciada por los franceses, pero si está presente de una manera implícita en sus consideraciones y de una manera expresa en nuestra legislación;  es el hecho de que,  los delitos que puede cometer una persona jurídica deben estar expresamente enunciados en la ley, toda vez, que la responsabilidad penal de las sociedades es una responsabilidad especial; y no pueden ser penalizadas por todos las infracciones  que comete una persona física. Así lo expresó la legislación francesa una vez entró en vigencia su  Código Penal, donde manifiesta que el dominio de la aplicación de la responsabilidad penal de las personas morales  no era general, sino que su campo de aplicación estaba limitada para ciertas infracciones  y limitativamente  enumeradas en la ley. Esta misma condición la encontramos en la actual ley de sociedades cuando establece que “…las personas jurídicas o morales podrán ser declaradas penalmente responsables de las infracciones definidas en el mismo…” sin perjuicio de las leyes especiales  que contemplen otras infracciones por violación a las mismas.



Si respondemos nuestra interrogante, planteada al inicio de este capítulo, podemos decir que, a la luz de las normas legales enunciadas,  existe responsabilidad corporativa diferente a la responsabilidad individual (administradores, gerentes, comisarios…), lo que debemos es precisar en cuales casos y bajo que condiciones es posible su atribución. Estas informaciones se encuentran comprendidas y ampliadas en el libro la Responsabilidad Penal de las Sociedades Comerciales (segunda edición).
Lic. Susan Espaillat  Tel.809-258-1223    susan.espaillat@gmail.com

lunes, 20 de agosto de 2012

Una ley de salarios constitucional




Como es de todos sabido, la Ley de Regulación Salarial del Estado Dominicano fue observada y devuelta al Congreso Nacional por el ex presidente Fernández en uno de sus últimos actos antes del traspaso de mando.  Esto presenta una oportunidad para discutir cómo lograr los objetivos de la misma por vías que no estén reñidas con la Constitución.
Como señalé en mi artículo anterior, los objetivos de la ley observada me parecen loables.  Es bueno y necesario que el Estado dominicano se dote de mecanismos que permitan controlar los ingresos y beneficios exagerados que reciben algunos funcionarios públicos.  Lo que daba al traste con la ley no eran sus objetivos, sino la forma en que los implementaba.  Reitero que en un Estado constitucional no basta con que las intenciones sean buenas.  Es necesario también que éstas y los mecanismos por medio de los cuales se las pretende alcanzar sean constitucionales.
Mecanismos propuestos
Los dos mecanismos más importantes propuestos por la ley observada fueron el control de los salarios por medio de un sistema de escala salarial centralizado y el control de los emolumentos o “cargas salariales indirectas”.  De estos sólo analicé en detalle el sistema de escala salarial.  La razón es simple, mientras que un control centralizado de los salarios es de dudosa constitucionalidad, el control de los emolumentos es perfectamente posible.
De hecho, casi todo lo propuesto por la Ley de Salarios para el control de los emolumentos era constitucionalmente aceptable.  Donde erraba el camino era en el mandato de que el sistema de emolumentos de todos los órganos públicos estuviera sujeto a un reglamento emitido por el Presidente de la República.
El control de los salarios
Como señalé en mi artículo anterior, es extraordinariamente difícil controlar desde el Estado central los salarios de los órganos con autonomía presupuestaria y administrativa sin violentar la Constitución de la República.  Ahora bien, difícil no quiere decir imposible.  Es claro que establecer los salarios (o su tope) como preveía el artículo 12 de la ley observada es claramente inconstitucional.  Lo mismo ocurre con cualquier pretensión de que el MAP tenga la última palabra en la descripción de los puestos y jerarquías internas que deben aplicar para las instituciones con autonomía presupuestaria y administrativa constitucionalmente protegidas.
Ahora bien, esto no quiere decir que es imposible cualquier tipo de control.  Todos los órganos del Estado son responsables por el buen uso de los recursos públicos que le son asignados.  Esto incluye la sujeción al principio de razonabilidad en el gasto y, sobre todo, el de la buena administración.  No olvidemos que, después de todo, no están administrando recursos propios.  Estos pertenecen al pueblo dominicano, como al pueblo pertenecen también el cargo ocupado y la autoridad con que se ejerce.  Lo anterior es un buen ejemplo del efecto de irradiación de los principios democrático y republicano previstos en los artículos 2 y 4 constitucionales.
Si no son propios ni la autoridad, ni el cargo, ni los recursos, entonces estos tienen que ser ejercidos y usados en el mejor interés del verdadero dueño.  Así las cosas, las autoridades de estas instituciones no pueden disponer de estos recursos libremente y sí pueden ser sometidas a un sistema de regulación salarial.  Sin embargo, la manera de hacerlo no es intentar someterlas a un sistema central.
La mejor forma de lograrlo es requiriendo por ley que cada una cree un sistema salarial propio.  Este sistema debe someterse a los principios de la administración pública previstos en el párrafo capital del artículo 138 constitucional.  A estos límites debe sumársele la obligación de publicitar cuatro cosas: a) la justificación de la estructura interna de la institución y los cargos y posiciones que la componen; b) la justificación de la escala salarial y sus distintos escalafones;  c) las razones por las cuales cada puesto entra dentro de su escalafón correspondiente en la escala salarial y d) un listado de la cantidad de personas que ocupa cada puesto y el gasto por concepto de nómina de la institución.
Es importante señalar que la publicidad requerida debe ser automática y periódica, los ciudadanos deben tener acceso a esta información sin necesidad de acudir a la Ley de Acceso a la Información Pública. Además, para evitar la violación del derecho a la intimidad de los funcionarios públicos, no es necesario que se indique la identidad personal de los empleados.  Basta con que se informe cuántas personas ocupan cada tipo de cargo y cuánto gasta la institución por ello. La información debería estar desglosada y no ser presentada como un total general.
Emolumentos
Los emolumentos son pagos que se hacen a un funcionario como consecuencias de los gastos en que incurre en el cumplimiento de sus funciones.  Pueden incluir gastos de representación, viáticos, dietas o incluso el pago de servicios telefónicos y otros beneficios.  La razón por la que se paga emolumentos es porque, en muchas ocasiones, el ejercicio de una función requiere del funcionario el desembolso de dinero o el uso de recursos (un buen ejemplo es el dinero que invierte en trasladarse al interior del país un funcionario público en el ejercicio de sus funciones).  Con el pago de emolumentos se evita que dicho funcionario público tenga que invertir recursos propios para poder cumplir su función, evitando así la erosión de su salario.
El pago de emolumentos es perfectamente legítimo y es, incluso, una buena práctica administrativa.  Ahora bien, como puede verse de la definición superior, los emolumentos no pueden ser considerados nunca como parte del salario.  Son gastos  o inversiones de la institución, no son un derecho subjetivo del funcionario.  Esto tiene dos consecuencias: a) no cuentan con el mismo nivel de protección que los salarios y b) los principios rectores de la administración del artículo 138 constitucional les imponen límites mucho más severos.
Como no forman parte de los salarios, una Ley de Salarios puede controlar muy minuciosamente los emolumentos, estableciendo límites estrictos que no pueden ser sobrepasados por ninguna institución pública.  Debe dejarse un espacio de maniobra que sea suficiente para que los emolumentos cumplan su función, pero que no permita que se abuse de los mismos.
Contrario a lo que hacía la Ley de Salarios observada, no puede atribuirse al Presidente la facultad de dictar un reglamento general aplicable a las instituciones con autonomía presupuestaria y administrativa.  Cada institución debe poder emitir su reglamento interno para el control y manejo de los emolumentos.  Pero siempre dentro del marco de la ley.
Este esquema permite establecer una serie importante de reglas, condiciones y límites al uso de los emolumentos.  En primer lugar, puede establecerse un límite a los emolumentos estableciendo un porciento del salario nominal que no puede ser superado salvo excepciones de ley. Así se evitaría que los emolumentos distorsionen la escala de salarios institucional.  En segundo lugar, el pago de los gastos de representación puede ser condicionado al adelanto de los montos por parte del funcionario público y la justificación del mismo.  En tercer lugar, puede retomarse el artículo 26 de la ley observada y prohibir categóricamente la concesión de beneficios o incentivos por el simple cumplimiento del trabajo. Finalmente, y dado que los emolumentos son gastos institucionales y no salarios, debe publicitarse periódicamente el gasto que cada institución ha hecho en ellos, con identificación del funcionario que los ha recibido.  Como estos gastos son institucionales, no se incurre con esto en una violación del derecho a la intimidad de los funcionarios.
Como podemos ver, la mayor parte de estas disposiciones estaban previstas en la ley observada.  El error fatal en que incurrió la misma no estuvo aquí, sino en su pretensión centralizadora.  No puede corresponder al MAP ni al Presidente regir los detalles del funcionamiento interno del sistema de emolumentos en las instituciones con autonomía constitucionalmente protegida.
Naturaleza de la ley
Como un último punto, hay que referirse a la naturaleza de la ley.  Por necesidad constitucional esta propuesta tiene que discutirse en el Congreso como ley orgánica y no como ley ordinaria.  Esto así porque se refiere a la organización de los poderes públicos y afecta disposiciones establecidas en leyes orgánicas previas.  Esto requiere no sólo reunir las mayorías calificadas previstas por el artículo 112 constitucional, sino que sea identificada como tal desde el principio de su discusión.
Conclusiones
Cierro este artículo como abrí el primero, señalando que una cosa es la bondad de una iniciativa y otra su constitucionalidad.  Entiendo que el propósito es loable y necesario, pero que hay que procurar que el mismo se enmarque dentro de lo previsto y querido por la Constitución. Las propuestas que he hecho buscan preservar lo salvable en la ley observada y garantizar que sus objetivos pueden lograrse sin que ello cause conflictos institucionales.

NASSEF PERDOMO CORDERO

Abogado

lunes, 13 de agosto de 2012

ley de salarios del sector publico.


por Olivo Rodrigues Huertas.
1. ¡ Tema complicado este de la Ley de Salarios del Sector público!.
2. La Constitución del 2010, ha consagrado constitucionalmente el régimen jurídico de los servidores del Estado como de naturaleza estatutaria, es decir no contractual.
3. Derivado de esa naturaleza estatutaria, el régimen jurídico de los servidores públicos, con exclusión de la estabilidad, puede mutar o cambiarse en el tiempo y su aplicación es inmediata.
4. Una cosa son los derechos adquiridos y otra bien distinta las simples o meras expectativas derivadas del régimen estatutario.
5. Ese régimen estatutario que manda la Constitución, en mi opinión, resulta aplicable a todas las instituciones estatales, sean estas de rango constitucional o no.
6. La potestad del Congreso para intervenir en este tema, es un mandato constitucional. En efecto el artículo 144 de la Carta Fundamental del Estado dispone que "La ley establecerá las modalidades de compensación de las y los funcionarios y empleados del Estado, de acuerdo con los criterios de mérito y características de la prestación del servicio".
7. Como se puede apreciar, el propio texto constitucional reconoce la diversidad de situaciones que se pueden producir en el Estado en el tema que analizamos y que tienen incidencia en la modalidad o alcance de la compensación que reciba el servidor publico; de ahí la expresión que utiliza: características de la prestación del servicio.
8. En otras palabras, la Constitución reconoce la existencia de situaciones particulares que pueden justificar un régimen de compensaciones distintas en función de la complejidad o transcendencia de las tareas a cargo de cada órgano o entidad del Estado.
9. El hecho de que se le otorgue personalidad jurídica a un ente, no significa que éste no forme parte del Estado, pues la personalidad jurídica asignada es un instrumento que el Estado le confiere para el mejor cumplimiento de sus altos fines, fines que son enteramente estatales. Por eso, los entes provistos de personalidad jurídica conferida por la Constitución o mediante Leyes, se denominan en la doctrina administrativa como entes públicos estatales.
10. Además, como señala el Profesor Allam R. Brewer Carias en un trabajo, aun inédito, en el que analiza las bases constitucionales del derecho administrativo en la República Dominicana, la expresión "Estado" en la Constitución del 2010, tiene dos significados "pues en algunos casos las normas la utilizan para referirse a la totalidad de los sujetos que conforman la organización política estatal, en el sentido de Estado Unitario, tanto con proyección en el ámbito internacional como en el ámbito interno; y en otros casos, algunas normas la utilizan para referirse solo a la persona jurídica de derecho publico del nivel nacional del Estado en contraste con las otras personas de derecho publico que se regulan en la Constitución".
11. El reconocido juspublicista venezolano menciona, como ejemplo de cuando se utiliza la expresión "Estado" en el primer sentido, a las situaciones contempladas, entre otros artículos de la Constitución, en el 142 y el 144, relativos al régimen estatutario de los servidores del Estado y el sistema de compensación.
12. El proyecto de ley de salarios, al menos la versión que tuve ocasión de examinar cuando formé parte de la Comisión Presidencial de adecuación de la legislación dominicana a la nueva Constitución, no establece salarios, sino que fundamentalmente trata de establecer un orden respecto del contenido o elementos que lo integran. Por eso, debería denominarse "Ley que regula la compensación de los servidores públicos".
13. Es mi opinión que de esta ley no debe quedar excluido nadie que forme parte del Estado, sin importar su naturaleza financiera o no, su rango constitucional o legal, si son militares o policías.
14. Me parece que debe ser eliminado el referente del salario del Presidente de la República, pues esto podría generar inconvenientes al momento de establecer compensaciones en función de las características de la prestación del servicio como establece la Constitución.
15. Hay que reconocer, y así lo establecen algunas leyes, las situaciones particulares de los órganos de regulación de servicios públicos y actividades de interés general, que requieren remuneraciones compatibles con los sujetos regulados (Caso Banco Central, Indotel, Superintendencias, ente de defensa de la competencia, Instituto de Aviación Civil, entre otros).
16. Lo anterior no significa que serán esas entidades reguladores, por si solas, las que establecerán el quantum, pues esto debe ser sometido, al menos en el caso de los organismos descentralizados funcionalmente creados por Ley, a una aprobación por el Jefe del Estado, previa opinión del Ministro cabeza de sector, que tiene a su cargo la vigilancia o tutela del organismo autónomo conforme al articulo 141 de la Constitución.
17. Cuando se trate de órganos y entes públicos de origen constitucional, el control de la reglamentación que disponga la ley sólo podrá realizarse a través de litigios interadministrativos o interorgánicos, por ante la jurisdicción competente, en respeto de la autonomía constitucionalmente otorgada.
Tal es mi opinión.
Diario Libre 28 de Julio 2012

Ley de Salarios y la constitucion


Durante las últimas semanas se ha discutido ampliamente en el país el proyecto de “Ley de Regulación Salarial del Estado Dominicano”. No es para menos, se trata de una discusión que va al grano de un gravísimo problema que aqueja al Estado dominicano en su funcionamiento y legitimidad ante la ciudadanía. Se trata de los salarios y beneficios exorbitantes que se asignan en muchas instituciones públicas.
El conflicto creado por los altos sueldos que se pagan hoy contrasta con los causados por los bajos salarios públicos que se pagaron durante décadas a los servidores públicos.  Estos salarios deprimidos tuvieron dos efectos fundamentales: desincentivaron durante décadas la participación en el servicio público de nuestros mejores profesionales y fomentaron la corrupción.  Hoy, el problema parece ser el contrario: los salarios inflados han terminado convirtiendo las posiciones públicas en un codiciado botín de guerra.
Es un ejemplo clásico de cómo la ley de las consecuencias imprevistas es capaz de trocar las soluciones en los mismos problemas que se buscaban superar.
El problema, sin embargo, tiene que analizarse en contexto. Los bajos salarios tenían una causa nociva en sí misma y un efecto adicional a los dos mencionados arriba. Tenía como orígen la gran capacidad del Ejecutivo de controlar la administración de los recursos de otros poderes del Estado. La consecuencia adicional era la capacidad del Presidente de someter a la asfixia económica y salarial a jueces y legisladores, evitando así que estos pudieran ejercer efectivamente su función de control.
Y es precisamente en este punto donde se encuentra el nudo gordiano del problema que discutimos. Una ley de este tipo es un punto de encuentro entre la buena administración, las consecuencias políticas de las decisiones de administración y lo que impone el régimen jurídico. El quién, cómo y cuándo decide los salarios de las instituciones públicas tiene consecuencias que van mucho más allá de lo administrativo.
El contexto constitucional de las autonomías administrativas
Aquí hay que hacer un alto y recalcar la importancia de que en esta discusión se tome en cuenta que todas las decisiones que se tomen en este sentido tienen que estar enmarcadas y limitadas por la Constitución de la República. Muchos de los artículos en torno al tema han sido brillantes exposiciones de los beneficios que esta ley traería, pero sin tomar en cuenta si esto es lo que permite la Constitución de la República.
Década sobre década de reivindicación del constitucionalismo democrático nos han dejado con el convencimiento de que éste es el mejor de los sistemas políticos.  Y, hasta prueba en contrario, lo es.  Sin embargo, esto no quiere decir que es el sistema en el que siempre se tomen las decisiones más eficientes.
De hecho, uno de los pilares lógicos y jurídicos del constitucionalismo democrático es precisamente que el poder de decisión está desconcentrado y controlado. Le da más importancia a esto que a la eficiencia, por lo que es preciso aceptar que la Constitución nos obliga a veces a escoger opciones que no consideramos como óptimas. No todo lo conveniente, o incluso lo bueno, es constitucional. Esta es una característica ineludible de los sistemas constitucionales.
Por eso, reitero, lo que se impone en el debate sobre un proyecto de Ley de Salarios como este no es sólo la conveniencia administrativa, sino cuál es la mejor solución que está constitucionalmente permitida.
Uno de los límites a lo constitucionalmente permitido en este caso es, precisamente, el otorgamiento de autonomía presupuestaria y administrativa a algunas instituciones. El objetivo es fortalecer el sistema de frenos y contrapesos previsto en el artículo 4 de la Constitución.  La muestra clara de este vínculo es que si algo tienen en común todas las instituciones beneficiadas con este tipo de medidas es que tienen como papel el control del poder político central o la toma de decisiones al margen del mismo.
Si hacemos una lista, lo anterior quedará meridianamente claro: el Poder Judicial (art. 149), el Ministerio Público (art. 170), el Tribunal Constitucional (art. 184), el Defensor del Pueblo (art. 190), los gobiernos municipales (art. 199), la Junta Central Electoral (art. 212), el Tribunal Superior Electoral (art. 214), el Banco Central (art. 225) y la Cámara de Cuentas (art. 248).
Son notorios dos grandes ausentes: el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. La razón es simple, estos son los dos poderes que inciden directamente tanto en la elaboración del Presupuesto General del Estado como en el régimen legal (e incluso constitucional) del Estado dominicano.  Es obvio que tienen una necesidad mucho menor de protección, si la tienen.
Para cerrar el debate sobre el objetivo constitucional que se busca con estas disposiciones sólo hay que ver que en la Constitución anterior sólo el Poder Judicial contaba con autonomía presupuestaria y administrativa constitucionalmente prevista. Esto fue fruto de la reforma de 1994 y fue uno de los elementos fundamentales –junto con la carrera judicial- de la consagración de la independencia judicial en República Dominicana.
Existe otro tipo de autonomía financiera y administrativa, el previsto en el artículo 141 constitucional para los organismos “autónomos y descentralizados del Estado”. Ahora bien, el caso de las instituciones que entran en esta categoría es muy distinto del de las mencionadas anteriormente.  Su existencia y grado de autonomía está previsto en la ley, y no en la Constitución. Razón por la cual el alcance de dicha autonomía puede ser regulado legalmente con mucha mayor facilidad. El proyecto de Ley de Salarios sí le aplica a estas instituciones, independientemente del lugar que ocupen en el organigrama estatal.
La función pública y el control de los salarios
Quienes sostienen la posibilidad de que la ley regule la política de salarios interna de los órganos con autonomía administrativa y presupuestaria constitucionalmente reconocida lo hacen sobre la base del texto del artículo 144 constitucional, sobre todo su última oración:
Artículo 144.- Régimen de compensación. Ningún funcionario o empleado del Estado puede desempeñar, de forma simultánea, más de un cargo remunerado, salvo la docencia. La ley establecerá las modalidades de compensación de las y los funcionarios y empleados del Estado, de acuerdo con los criterios de mérito y características de la prestación del servicio.
A primera vista este luce un argumento inexpugnable. Pero sólo a primera vista.  El análisis de este texto en el contexto de las demás disposiciones constitucionales demuestra que no es suficiente para permitir lo buscado por la ley.
Antes que nada, debe rechazarse la posición externada por mis admirados amigos Olivo Rodríguez y Gregorio Montero en el sentido de que el proyecto de ley se puede sustentar sobre la base del principio de unidad estatal. Esta posición no reconoce el hecho de que el artículo 4 de la Constitución consagra el principio de división de los poderes, por lo que, aunque el Estado sea unitario, el gobierno de la Nación entendido en sentido amplio no lo es. Además, ignora el hecho de que es la misma Constitución que consagra las autonomías arriba señaladas. La unidad del Estado lo que implica es que el gobierno de la Nación es uno sólo, aunque tenga necesarias divisiones internas, y sus decisiones son aplicables en todo el territorio nacional. Son cosas muy distintas.
Otro argumento que debe ser descartado es el de que el artículo 141 constitucional aplica a los órganos con autonomía constitucionalmente reconocida. Resulta obvio que sólo regula instituciones propias de la Administración Pública Central (entiéndase órganos como el INDOTEL, la DGII y la Superintendencia de Bancos) cuya existencia y autonomía no están expresamente reconocidas por la Constitución.
Además, incluso si ese argumento fuera aceptable, se ve desmontado por el hecho notorio de que se trata de una regla general. Y, en Derecho, las reglas generales ceden paso en su aplicación a las reglas particulares. Las particulares han sido señaladas en este mismo trabajo y benefician a un conjunto de instituciones que forman el núcleo duro de la autonomía administrativa y presupuestaria.
¿A quiénes se refiere entonces el 144?  Su ubicación constitucional lo deja claro, se encuentra ubicado Título IV, Capítulo III, Sección II de la Constitución, que tratan del Poder Ejecutivo, la Administración Pública y el Estatuto de la Función Pública. Naturalmente, la ubicación constitucional no es un argumento que se baste por sí mismo.  Pero sumado a la existencia de autonomías constitucionalmente declaradas, así como  su naturaleza de norma general, sirve para entender a quienes se refiere la Constitución en el artículo de marras.
La (in)constitucionalidad del proyecto de Ley de Salarios
Si analizamos el proyecto de Ley de Salarios tomando en cuenta lo anterior, podemos darnos cuenta de que varias de sus principales disposiciones son inconstitucionales. Por ejemplo, el artículo 3 incluye dentro del ámbito de regulación salarial a los “entes constitucionales con régimen propio”.  La frase misma es un reconocimiento de que el legislador camina sobre terrenos constitucionalmente movedizos y, visto el desarrollo del proyecto, así es.
De igual forma, el Sistema Remunerativo, obligatorio y bajo la dirección del Ejecutivo a través del Ministerio de Administración Pública, vulnera la autonomía administrativa y presupuestaria constitucionalmente garantizada al Banco Central puesto que lo incluye en el régimen del artículo 11. Este afirma que la escala salarial de los organismos “que tienen a su cargo la supervisión y regulación económicas de carácter general (…) será establecida por resolución que dicte la autoridad competente” porque esto tiene que hacerse “en coordinación con el Ministerio de Administración Pública” y su entrada en vigencia “estará sujeta a la aprobación del Presidente de la República previa opinión del Ministerio de Administración Pública”. Es clarísimo a quien le corresponde la última palabra. Y eso es una clara vulneración a la autonomía de esas instituciones.
Por su parte, el artículo 12 establece los sueldos máximos de los presidentes “de los poderes y entes constitucionales con régimen propio del sector público dominicano”. Se trata de una decisión administrativa tomada por el Estado central a través de une ley. Si esto no es una violación a la autonomía administrativa y presupuestaria, la misma es una frase hueca.
Lo mismo ocurre con el artículo 17, que faculta al MAP a revisar bianualmente las escalas salariales de los órganos dependientes del Poder Ejecutivo. Pero va aún más lejos, y en su párrafo dice que todos los demás órganos del Estado tienen que revisar los salarios de sus funcionarios “observando lo estipulado en este artículo y las escalas salariales establecidas por el Ministerio de Administración Pública”.  En buen español, al final de los tiempos es el MAP el que lleva la voz cantante en este proceso.
El artículo 20 establece una lista de “prestaciones sociales o indirectas” que no es limitativa y que puede ser expandida, pero sólo a través de la decisión reglamentaria del Presidente de la República, esto incluye las que ofrezcan los órganos que no forman parte del Poder Ejecutivo.
No hay que abundar sobre la exclusión del Congreso Nacional del control de los beneficios por gestión en el artículo 26. En primer lugar porque es clarísimo que se trata de un privilegio inconstitucional y, en segundo, porque no guarda mucha relación con el contenido del proyecto de Ley de Salarios dado que esta exclusión va contracorriente del mismo.  Busca lo contrario de la limitación prevista en el resto del cuerpo.
Conclusiones
Visto lo anterior, hay que preguntarse si es inconstitucional todo intento de controlar la carrera hacia el cielo de los salarios y beneficios de los funcionarios públicos que pertenecen a los órganos con autonomía administrativa y presupuestaria constitucionalmente reconocida. Afortunadamente, la respuesta es negativa. Existen iniciativas salvables en el proyecto y, además, vías constitucionales de lograr el mismo objetivo.  Por razones de espacio las abordaremos en nuestro próximo artículo.

NASSEF PERDOMO CORDERO

Abogado