Como es de todos sabido, la Ley de Regulación Salarial del Estado Dominicano fue observada y devuelta al Congreso Nacional por el ex presidente Fernández en uno de sus últimos actos antes del traspaso de mando. Esto presenta una oportunidad para discutir cómo lograr los objetivos de la misma por vías que no estén reñidas con la Constitución.
Como señalé en mi artículo anterior, los objetivos de la ley observada me parecen loables. Es bueno y necesario que el Estado dominicano se dote de mecanismos que permitan controlar los ingresos y beneficios exagerados que reciben algunos funcionarios públicos. Lo que daba al traste con la ley no eran sus objetivos, sino la forma en que los implementaba. Reitero que en un Estado constitucional no basta con que las intenciones sean buenas. Es necesario también que éstas y los mecanismos por medio de los cuales se las pretende alcanzar sean constitucionales.
Mecanismos propuestos
Los dos mecanismos más importantes propuestos por la ley observada fueron el control de los salarios por medio de un sistema de escala salarial centralizado y el control de los emolumentos o “cargas salariales indirectas”. De estos sólo analicé en detalle el sistema de escala salarial. La razón es simple, mientras que un control centralizado de los salarios es de dudosa constitucionalidad, el control de los emolumentos es perfectamente posible.
De hecho, casi todo lo propuesto por la Ley de Salarios para el control de los emolumentos era constitucionalmente aceptable. Donde erraba el camino era en el mandato de que el sistema de emolumentos de todos los órganos públicos estuviera sujeto a un reglamento emitido por el Presidente de la República.
El control de los salarios
Como señalé en mi artículo anterior, es extraordinariamente difícil controlar desde el Estado central los salarios de los órganos con autonomía presupuestaria y administrativa sin violentar la Constitución de la República. Ahora bien, difícil no quiere decir imposible. Es claro que establecer los salarios (o su tope) como preveía el artículo 12 de la ley observada es claramente inconstitucional. Lo mismo ocurre con cualquier pretensión de que el MAP tenga la última palabra en la descripción de los puestos y jerarquías internas que deben aplicar para las instituciones con autonomía presupuestaria y administrativa constitucionalmente protegidas.
Ahora bien, esto no quiere decir que es imposible cualquier tipo de control. Todos los órganos del Estado son responsables por el buen uso de los recursos públicos que le son asignados. Esto incluye la sujeción al principio de razonabilidad en el gasto y, sobre todo, el de la buena administración. No olvidemos que, después de todo, no están administrando recursos propios. Estos pertenecen al pueblo dominicano, como al pueblo pertenecen también el cargo ocupado y la autoridad con que se ejerce. Lo anterior es un buen ejemplo del efecto de irradiación de los principios democrático y republicano previstos en los artículos 2 y 4 constitucionales.
Si no son propios ni la autoridad, ni el cargo, ni los recursos, entonces estos tienen que ser ejercidos y usados en el mejor interés del verdadero dueño. Así las cosas, las autoridades de estas instituciones no pueden disponer de estos recursos libremente y sí pueden ser sometidas a un sistema de regulación salarial. Sin embargo, la manera de hacerlo no es intentar someterlas a un sistema central.
La mejor forma de lograrlo es requiriendo por ley que cada una cree un sistema salarial propio. Este sistema debe someterse a los principios de la administración pública previstos en el párrafo capital del artículo 138 constitucional. A estos límites debe sumársele la obligación de publicitar cuatro cosas: a) la justificación de la estructura interna de la institución y los cargos y posiciones que la componen; b) la justificación de la escala salarial y sus distintos escalafones; c) las razones por las cuales cada puesto entra dentro de su escalafón correspondiente en la escala salarial y d) un listado de la cantidad de personas que ocupa cada puesto y el gasto por concepto de nómina de la institución.
Es importante señalar que la publicidad requerida debe ser automática y periódica, los ciudadanos deben tener acceso a esta información sin necesidad de acudir a la Ley de Acceso a la Información Pública. Además, para evitar la violación del derecho a la intimidad de los funcionarios públicos, no es necesario que se indique la identidad personal de los empleados. Basta con que se informe cuántas personas ocupan cada tipo de cargo y cuánto gasta la institución por ello. La información debería estar desglosada y no ser presentada como un total general.
Emolumentos
Los emolumentos son pagos que se hacen a un funcionario como consecuencias de los gastos en que incurre en el cumplimiento de sus funciones. Pueden incluir gastos de representación, viáticos, dietas o incluso el pago de servicios telefónicos y otros beneficios. La razón por la que se paga emolumentos es porque, en muchas ocasiones, el ejercicio de una función requiere del funcionario el desembolso de dinero o el uso de recursos (un buen ejemplo es el dinero que invierte en trasladarse al interior del país un funcionario público en el ejercicio de sus funciones). Con el pago de emolumentos se evita que dicho funcionario público tenga que invertir recursos propios para poder cumplir su función, evitando así la erosión de su salario.
El pago de emolumentos es perfectamente legítimo y es, incluso, una buena práctica administrativa. Ahora bien, como puede verse de la definición superior, los emolumentos no pueden ser considerados nunca como parte del salario. Son gastos o inversiones de la institución, no son un derecho subjetivo del funcionario. Esto tiene dos consecuencias: a) no cuentan con el mismo nivel de protección que los salarios y b) los principios rectores de la administración del artículo 138 constitucional les imponen límites mucho más severos.
Como no forman parte de los salarios, una Ley de Salarios puede controlar muy minuciosamente los emolumentos, estableciendo límites estrictos que no pueden ser sobrepasados por ninguna institución pública. Debe dejarse un espacio de maniobra que sea suficiente para que los emolumentos cumplan su función, pero que no permita que se abuse de los mismos.
Contrario a lo que hacía la Ley de Salarios observada, no puede atribuirse al Presidente la facultad de dictar un reglamento general aplicable a las instituciones con autonomía presupuestaria y administrativa. Cada institución debe poder emitir su reglamento interno para el control y manejo de los emolumentos. Pero siempre dentro del marco de la ley.
Este esquema permite establecer una serie importante de reglas, condiciones y límites al uso de los emolumentos. En primer lugar, puede establecerse un límite a los emolumentos estableciendo un porciento del salario nominal que no puede ser superado salvo excepciones de ley. Así se evitaría que los emolumentos distorsionen la escala de salarios institucional. En segundo lugar, el pago de los gastos de representación puede ser condicionado al adelanto de los montos por parte del funcionario público y la justificación del mismo. En tercer lugar, puede retomarse el artículo 26 de la ley observada y prohibir categóricamente la concesión de beneficios o incentivos por el simple cumplimiento del trabajo. Finalmente, y dado que los emolumentos son gastos institucionales y no salarios, debe publicitarse periódicamente el gasto que cada institución ha hecho en ellos, con identificación del funcionario que los ha recibido. Como estos gastos son institucionales, no se incurre con esto en una violación del derecho a la intimidad de los funcionarios.
Como podemos ver, la mayor parte de estas disposiciones estaban previstas en la ley observada. El error fatal en que incurrió la misma no estuvo aquí, sino en su pretensión centralizadora. No puede corresponder al MAP ni al Presidente regir los detalles del funcionamiento interno del sistema de emolumentos en las instituciones con autonomía constitucionalmente protegida.
Naturaleza de la ley
Como un último punto, hay que referirse a la naturaleza de la ley. Por necesidad constitucional esta propuesta tiene que discutirse en el Congreso como ley orgánica y no como ley ordinaria. Esto así porque se refiere a la organización de los poderes públicos y afecta disposiciones establecidas en leyes orgánicas previas. Esto requiere no sólo reunir las mayorías calificadas previstas por el artículo 112 constitucional, sino que sea identificada como tal desde el principio de su discusión.
Conclusiones
Cierro este artículo como abrí el primero, señalando que una cosa es la bondad de una iniciativa y otra su constitucionalidad. Entiendo que el propósito es loable y necesario, pero que hay que procurar que el mismo se enmarque dentro de lo previsto y querido por la Constitución. Las propuestas que he hecho buscan preservar lo salvable en la ley observada y garantizar que sus objetivos pueden lograrse sin que ello cause conflictos institucionales.
NASSEF PERDOMO CORDERO
Abogado
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