La aparición de las leyes orgánicas como las del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) y del Tribunal Constitucional (TC) ha suscitado, por su novedad en el ámbito jurídico nacional, una confrontación de opiniones promovida por juristas, expertos constitucionalistas y legisladores en torno a la cuestión de saber, básicamente, si la aprobación de las observaciones presidenciales a esas leyes requiere la misma mayoría calificada que la aprobación o modificación de las mismas, opiniones a las cuales sumaron las suyas los presidentes del PRD y del PLD, este último Presidente de la República, al suscribir recientemente un pacto político, sobre éste y otros temas de interés nacional.
Estas leyes regulan, generalmente, a un órgano y determinan su estructura y funcionamiento.
Son una creación de la Constitución de la V República Francesa de 1958. Estas trazan las reglas relativas a los poderes públicos, y son sometidas para su adopción a un procedimiento especial, no a una mayoría calificada de los miembros presentes de ambas cámaras legislativas, como es entre nosotros, sino a la mayoría absoluta, como lo dispone el artículo 46 de esa Constitución.
España hace otro tanto en el artículo 81.2 de la Constitución de 1978, cuando toca el tema de las leyes orgánicas en el capítulo “De la elaboración de las leyes”.
Entre los textos que en la Constitución de 2010 hablan de las dos terceras partes de los miembros presentes en ambas cámaras (diputados y senadores) para la aprobación de estas leyes, se encuentran precisamente los artículos 84, 102 y 112. El primero, bajo el epígrafe “Quórum de sesiones”, reza del modo siguiente: “Art. 84.- En cada cámara es necesaria la presencia de más de la mitad de sus miembros para la validez de las deliberaciones.
Las decisiones se adoptan por la mayoría absoluta de votos, salvo los asuntos declarados previamente de urgencia, los cuales, en su segunda discusión, se decidirán por las dos terceras partes de los presentes”.
El segundo, bajo el epígrafe “Observación a la ley”, es del tenor siguiente: “Art. 102.- Si el Poder Ejecutivo observa la ley que le fuere remitida, la devolverá a la cámara de donde procede en el término de diez días, a contar de la fecha en que fue recibida. Si el asunto fue declarado de urgencia, hará sus observaciones en el término de cinco días a partir de ser recibida. El Poder Ejecutivo remitirá sus observaciones indicando los artículos sobre los cuales recaen, y motivando las razones de la observación.
La cámara que hubiere recibido las observaciones las hará consignar en el orden del día de la próxima sesión y discutirá de nuevo la ley en única lectura. Si después de esta discusión, las dos terceras partes de los miembros presentes de dicha cámara la aprobaren de nuevo, será remitida a la otra cámara; y si ésta la aprobare por igual mayoría, se considerará definitivamente ley y se promulgará y publicará en los plazos establecidos en el artículo 101”.
Y el tercero, bajo el epígrafe “Leyes Orgánicas”, expresa que: “Art. 112.- Las leyes orgánicas son aquellas que por su naturaleza regulan los derechos fundamentales, la estructura y organización de los poderes públicos, la función pública, el régimen electoral, el régimen económico financiero, el presupuesto, planificación e inversión pública; la organización territorial, los procedimientos constitucionales, la seguridad y defensa, las materias expresamente referidas por la Constitución y otras de igual naturaleza. Para su aprobación o modificación requerirán del voto favorable de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras”.
Este último artículo ni ninguna otra norma establece para las leyes orgánicas una jerarquía distinta a la de las leyes ordinarias, solo dispone el citado artículo dos requisitos especiales para ese tipo de ley; uno de orden material, referido a la materia que regulará; y otro de carácter formal, relativo al número de votos necesarios para su aprobación. La denominación de una ley como orgánica no la convierte en tal si no cumple con las exigencias del artículo 112. Por ello, si una ley se aprueba con la votación necesaria para esta clase de ley, pero no contiene la materia reservada a ésta, dicha norma deberá ser considerada como ley ordinaria.
La pretendida posición especial de la ley orgánica que le atribuyen algunos, asignando una alegada jerarquización entre aquella y la ley ordinaria, carece de fundamento al no tener sustento constitucional.
El artículo 84, como puede verse, establece la regla general para la validez de las deliberaciones en cada cámara al requerir como quórum la presencia de más de la mitad de sus miembros en cada una de ellas, y precisa, además, que las decisiones se adoptan por la mayoría absoluta de votos, salvo los asuntos declarados previamente de urgencia, en los cuales, en su segunda discusión, se decidirán por las dos terceras partes de los presentes, lo que obviamente constituye una excepción a la regla general de la mayoría absoluta consagrada en dicho texto, excepción que, como es de rigor, es declarada expresamente por la misma Constitución.
Después de la discusión
Leyendo la última parte del artículo 102, reservado a la observación a la ley, se puede advertir que ésta dispone: “La cámara que hubiere recibido las observaciones las hará consignar en el orden del día de la próxima sesión y discutirá de nuevo la ley en única lectura. Si después de esta discusión, las dos terceras partes de los miembros presentes de dicha cámara la aprobaren de nuevo, será remitida a la otra cámara; y si ésta la aprobare por igual mayoría se considerará definitivamente ley”… Es de notar que en este artículo no se precisa si al discutirse de nuevo la ley en única lectura, como manda, en esa discusión se debaten las observaciones presidenciales o si, por el contrario, queda limitada (la discusión) a la ley originalmente aprobada.
La hipótesis arriba planteada y que requiere para su aprobación las dos terceras partes de los miembros presentes de ambas cámaras, se refiere, sin duda alguna, es nuestro criterio, a la misma ley sancionada originalmente.
Por eso dice el texto glosado que si la cámara que recibió las observaciones la aprobare de nuevo, es decir, la ley inicialmente sancionada, será remitida a la otra cámara; y si ésta la aprobara por igual mayoría, se considerará definitivamente ley.
Cuando esto sucede, la lógica más elemental indica que las observaciones a la ley formuladas por el Poder Ejecutivo no han sido tomadas en cuenta o, si se quiere, dejadas sobre la mesa, para lo cual fue necesario nuevamente la mayoría calificada de ambas cámaras, como ocurre para su adopción antes de ser enviada al Poder Ejecutivo para el trámite de la promulgación y publicación pero, si por el contrario, se aceptan las observaciones, es admitido que basta la mayoría absoluta para la aprobación de la ley.
Y esto así por las siguientes razones: Primero, porque el artículo 102 únicamente habla de la situación en que la ley observada es aprobada de nuevo por ambas cámaras por las dos terceras partes de los miembros presentes, lo que implica necesariamente la inadmisibilidad de las observaciones del Poder Ejecutivo, pero, en cambio, guarda silencio respecto de si la misma mayoría de dos tercios de los votos de los presentes es exigida para la aprobación parcial o total de las observaciones, con cuya ponderación se inicia un nuevo trámite, lo que constituye, obviamente, un vacío de la Constitución que se traduce en una carencia de norma constitucional en ese aspecto que precisa ser llenado; y segundo, porque en atención a que ante el vacío lagunoso, la tradición ha sido la aprobación de la ley con mayoría absoluta cuando las cámaras acogen las observaciones propuestas por el Presidente de la República, cuyo antecedente más cercano se encuentra en la forma o manera en que fue aplicado, en situaciones similares, el artículo 41 de la antigua Constitución.
Semejante proceder deriva, en otras palabras, de una presunción legal fijada por el legislador, “teniendo en cuenta que, según el orden normal de la naturaleza de ciertos hechos resultan determinados efectos que, por razones de orden público vinculadas al régimen jurídico, imponen una solución de la que el juzgador no puede apartarse.
Estas son las presunciones que se aplican sobre todo a los hechos jurídicos que convierten en derecho lo que no es más que una suposición fundada en lo que generalmente ocurre, que en el latín jurídico se define con el aforismo: praesumptio sumitur de eo quod plerumque fit.
Una laguna
Lo anterior autoriza admitir que en ese punto la laguna constitucional ha podido ser segada, más que por el derecho constitucional informal, por el derecho consuetudinario, el uso o la práctica parlamentaria, con sustento en el tradicional principio según el cual el juez que rehusare juzgar pretextando silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley se hace reo de denegación de justicia, independientemente de que el vacío se encuentre en leyes orgánicas u ordinarias, pues entre éstas no existe jerarquización u otras razones con que pueda sostenerse que para el acogimiento de las observaciones presidenciales se requiera la misma mayoría calificada exigida para la aprobación de la ley antes de ser observada, ya que ello por no estar previsto para este evento, constituye un vacío que debe ser llenado por vía del adagio: “de eo quod plerumque fit”.
En ese orden, la doctrina más autorizada, incluida parte de la nacional, ha asumido la anterior directiva señalando que “el Presidente de la República puede observar las leyes aduciendo razones políticas o jurídicas, devolviendo la ley observada al Congreso por vía de la cámara revisora. Esta última deberá someterla a aprobación nuevamente en la sesión más próxima. Si la ley es aprobada en su versión original en ambas cámaras por las dos terceras partes de la totalidad de los miembros (en nuestro caso, de los miembros presentes) la ley será remitida al Presidente quien deberá promulgarla y publicarla.
Si la ley no puede ser aprobada en su versión original con la mayoría agravada requerida por la Constitución, la ley debe considerarse desechada en virtud de las observaciones presidenciales.
Si, por el contrario, se aceptan las observaciones, la ley puede ser aprobada por la mayoría ordinaria requerida por la Constitución (Jorge Prats, Eduardo, Derecho Constitucional, Vol.
I, primera edición, capítulo 14, La Ley, págs. 501-502)”.
Debe siempre, para su mejor comprensión, tenerse presente que la regla general que rige en las instituciones públicas y privadas de carácter deliberante para la aprobación de los asuntos que les conciernen, es la mayoría absoluta o, lo que es lo mismo, la mitad más uno, por lo menos, de los presentes.
En el caso del artículo 112, lo que marca una excepción a la regla general y por tanto, de estricta interpretación, la mayoría calificada exigida por la Constitución para la aprobación o modificación de las leyes orgánicas obliga, por la razón señalada, a circunscribir a la fase de los procedimientos legislativos la exigencia de las dos terceras partes de los miembros presentes en ambas cámaras para la aprobación de la ley, no así para el procedimiento de las observaciones presidenciales que, cuando son aceptadas, basta la mayoría ordinaria, salvo que la Constitución hubiera establecido para su aprobación, como excepción, la misma mayoría calificada, lo que no hizo, impidiendo que por analogía se imponga o adopte una mayoría que desborde la mayoría absoluta que traza, como regla general, el citado artículo 84 de la Constitución, que sólo puede ser alterada cuando la Constitución o la ley lo disponen de manera expresa. En síntesis, la ley orgánica se caracteriza, como lo ha interpretado el Tribunal Constitucional español, porque es una fuente rigurosamente excepcional en la medida en que supone una excepción al principio democrático al que responde la formación de la voluntad del Estado, que es el de la mayoría simple y, porque tiene que haber sido prevista expresamente por el constituyente sin que quepa ampliar su alcance mediante interpretación analógica o extensiva, debiendo, por ello, efectuarse una interpretación restrictiva de la misma; que como para la aprobación de las observaciones que hace a la ley el Poder Ejecutivo, la Constitución no previó expresamente que lo fuera por las dos terceras partes de los miembros presentes en cada cámara, como lo hace el artículo 112 para la aprobación de las leyes orgánicas, la regla que se impone es la del principio general y democrático de la mayoría absoluta, ya que, como se ha señalado, no cabe ampliar su alcance (el de la ley orgánica) mediante interpretación analógica o extensiva, como se ha pretendido. Recuérdese, repetimos, que el artículo 102 de la Constitución habla de discutir de nuevo, se infiere, la ley en su versión original, no las observaciones, que es otra cosa.
El magistrado Manuel Aragón Reyes, juez del Tribunal Constitucional de España, en una de sus intervenciones recientes en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, en ocasión de su visita al país, al referirse a las observaciones a las leyes expresó lo siguiente: “Cuando la Constitución no establece claramente cómo debe acogerse o rechazarse una observación presidencial a una ley orgánica, emergen dos opiniones, la primera de las cuales establece que es lo aprobado en el Congreso con la mayoría especial de las dos terceras partes de los presentes, pues el veto presidencial debe acogerse o rechazarse de igual manera”.
“Una segunda fórmula también democrática, es que vale como regla general la mayoría simple”. Y concluye el magistrado Aragón Reyes significando que “las dos opiniones se pueden sostener”.
(Hoy, 15 de mayo de 2011, pág. 13-A).
Esta segunda fórmula, al no establecer la Constitución anterior ni la actual, como debe acogerse o rechazarse una observación presidencial a una ley orgánica o no, es la que ha prevalecido en la tradición legislativa dominicana.
LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
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