Durante las últimas semanas se ha discutido ampliamente en el país el proyecto de “Ley de Regulación Salarial del Estado Dominicano”. No es para menos, se trata de una discusión que va al grano de un gravísimo problema que aqueja al Estado dominicano en su funcionamiento y legitimidad ante la ciudadanía. Se trata de los salarios y beneficios exorbitantes que se asignan en muchas instituciones públicas.
El conflicto creado por los altos sueldos que se pagan hoy contrasta con los causados por los bajos salarios públicos que se pagaron durante décadas a los servidores públicos. Estos salarios deprimidos tuvieron dos efectos fundamentales: desincentivaron durante décadas la participación en el servicio público de nuestros mejores profesionales y fomentaron la corrupción. Hoy, el problema parece ser el contrario: los salarios inflados han terminado convirtiendo las posiciones públicas en un codiciado botín de guerra.
Es un ejemplo clásico de cómo la ley de las consecuencias imprevistas es capaz de trocar las soluciones en los mismos problemas que se buscaban superar.
El problema, sin embargo, tiene que analizarse en contexto. Los bajos salarios tenían una causa nociva en sí misma y un efecto adicional a los dos mencionados arriba. Tenía como orígen la gran capacidad del Ejecutivo de controlar la administración de los recursos de otros poderes del Estado. La consecuencia adicional era la capacidad del Presidente de someter a la asfixia económica y salarial a jueces y legisladores, evitando así que estos pudieran ejercer efectivamente su función de control.
Y es precisamente en este punto donde se encuentra el nudo gordiano del problema que discutimos. Una ley de este tipo es un punto de encuentro entre la buena administración, las consecuencias políticas de las decisiones de administración y lo que impone el régimen jurídico. El quién, cómo y cuándo decide los salarios de las instituciones públicas tiene consecuencias que van mucho más allá de lo administrativo.
El contexto constitucional de las autonomías administrativas
Aquí hay que hacer un alto y recalcar la importancia de que en esta discusión se tome en cuenta que todas las decisiones que se tomen en este sentido tienen que estar enmarcadas y limitadas por la Constitución de la República. Muchos de los artículos en torno al tema han sido brillantes exposiciones de los beneficios que esta ley traería, pero sin tomar en cuenta si esto es lo que permite la Constitución de la República.
Década sobre década de reivindicación del constitucionalismo democrático nos han dejado con el convencimiento de que éste es el mejor de los sistemas políticos. Y, hasta prueba en contrario, lo es. Sin embargo, esto no quiere decir que es el sistema en el que siempre se tomen las decisiones más eficientes.
De hecho, uno de los pilares lógicos y jurídicos del constitucionalismo democrático es precisamente que el poder de decisión está desconcentrado y controlado. Le da más importancia a esto que a la eficiencia, por lo que es preciso aceptar que la Constitución nos obliga a veces a escoger opciones que no consideramos como óptimas. No todo lo conveniente, o incluso lo bueno, es constitucional. Esta es una característica ineludible de los sistemas constitucionales.
Por eso, reitero, lo que se impone en el debate sobre un proyecto de Ley de Salarios como este no es sólo la conveniencia administrativa, sino cuál es la mejor solución que está constitucionalmente permitida.
Uno de los límites a lo constitucionalmente permitido en este caso es, precisamente, el otorgamiento de autonomía presupuestaria y administrativa a algunas instituciones. El objetivo es fortalecer el sistema de frenos y contrapesos previsto en el artículo 4 de la Constitución. La muestra clara de este vínculo es que si algo tienen en común todas las instituciones beneficiadas con este tipo de medidas es que tienen como papel el control del poder político central o la toma de decisiones al margen del mismo.
Si hacemos una lista, lo anterior quedará meridianamente claro: el Poder Judicial (art. 149), el Ministerio Público (art. 170), el Tribunal Constitucional (art. 184), el Defensor del Pueblo (art. 190), los gobiernos municipales (art. 199), la Junta Central Electoral (art. 212), el Tribunal Superior Electoral (art. 214), el Banco Central (art. 225) y la Cámara de Cuentas (art. 248).
Son notorios dos grandes ausentes: el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. La razón es simple, estos son los dos poderes que inciden directamente tanto en la elaboración del Presupuesto General del Estado como en el régimen legal (e incluso constitucional) del Estado dominicano. Es obvio que tienen una necesidad mucho menor de protección, si la tienen.
Para cerrar el debate sobre el objetivo constitucional que se busca con estas disposiciones sólo hay que ver que en la Constitución anterior sólo el Poder Judicial contaba con autonomía presupuestaria y administrativa constitucionalmente prevista. Esto fue fruto de la reforma de 1994 y fue uno de los elementos fundamentales –junto con la carrera judicial- de la consagración de la independencia judicial en República Dominicana.
Existe otro tipo de autonomía financiera y administrativa, el previsto en el artículo 141 constitucional para los organismos “autónomos y descentralizados del Estado”. Ahora bien, el caso de las instituciones que entran en esta categoría es muy distinto del de las mencionadas anteriormente. Su existencia y grado de autonomía está previsto en la ley, y no en la Constitución. Razón por la cual el alcance de dicha autonomía puede ser regulado legalmente con mucha mayor facilidad. El proyecto de Ley de Salarios sí le aplica a estas instituciones, independientemente del lugar que ocupen en el organigrama estatal.
La función pública y el control de los salarios
Quienes sostienen la posibilidad de que la ley regule la política de salarios interna de los órganos con autonomía administrativa y presupuestaria constitucionalmente reconocida lo hacen sobre la base del texto del artículo 144 constitucional, sobre todo su última oración:
Artículo 144.- Régimen de compensación. Ningún funcionario o empleado del Estado puede desempeñar, de forma simultánea, más de un cargo remunerado, salvo la docencia. La ley establecerá las modalidades de compensación de las y los funcionarios y empleados del Estado, de acuerdo con los criterios de mérito y características de la prestación del servicio.
A primera vista este luce un argumento inexpugnable. Pero sólo a primera vista. El análisis de este texto en el contexto de las demás disposiciones constitucionales demuestra que no es suficiente para permitir lo buscado por la ley.
Antes que nada, debe rechazarse la posición externada por mis admirados amigos Olivo Rodríguez y Gregorio Montero en el sentido de que el proyecto de ley se puede sustentar sobre la base del principio de unidad estatal. Esta posición no reconoce el hecho de que el artículo 4 de la Constitución consagra el principio de división de los poderes, por lo que, aunque el Estado sea unitario, el gobierno de la Nación entendido en sentido amplio no lo es. Además, ignora el hecho de que es la misma Constitución que consagra las autonomías arriba señaladas. La unidad del Estado lo que implica es que el gobierno de la Nación es uno sólo, aunque tenga necesarias divisiones internas, y sus decisiones son aplicables en todo el territorio nacional. Son cosas muy distintas.
Otro argumento que debe ser descartado es el de que el artículo 141 constitucional aplica a los órganos con autonomía constitucionalmente reconocida. Resulta obvio que sólo regula instituciones propias de la Administración Pública Central (entiéndase órganos como el INDOTEL, la DGII y la Superintendencia de Bancos) cuya existencia y autonomía no están expresamente reconocidas por la Constitución.
Además, incluso si ese argumento fuera aceptable, se ve desmontado por el hecho notorio de que se trata de una regla general. Y, en Derecho, las reglas generales ceden paso en su aplicación a las reglas particulares. Las particulares han sido señaladas en este mismo trabajo y benefician a un conjunto de instituciones que forman el núcleo duro de la autonomía administrativa y presupuestaria.
¿A quiénes se refiere entonces el 144? Su ubicación constitucional lo deja claro, se encuentra ubicado Título IV, Capítulo III, Sección II de la Constitución, que tratan del Poder Ejecutivo, la Administración Pública y el Estatuto de la Función Pública. Naturalmente, la ubicación constitucional no es un argumento que se baste por sí mismo. Pero sumado a la existencia de autonomías constitucionalmente declaradas, así como su naturaleza de norma general, sirve para entender a quienes se refiere la Constitución en el artículo de marras.
La (in)constitucionalidad del proyecto de Ley de Salarios
Si analizamos el proyecto de Ley de Salarios tomando en cuenta lo anterior, podemos darnos cuenta de que varias de sus principales disposiciones son inconstitucionales. Por ejemplo, el artículo 3 incluye dentro del ámbito de regulación salarial a los “entes constitucionales con régimen propio”. La frase misma es un reconocimiento de que el legislador camina sobre terrenos constitucionalmente movedizos y, visto el desarrollo del proyecto, así es.
De igual forma, el Sistema Remunerativo, obligatorio y bajo la dirección del Ejecutivo a través del Ministerio de Administración Pública, vulnera la autonomía administrativa y presupuestaria constitucionalmente garantizada al Banco Central puesto que lo incluye en el régimen del artículo 11. Este afirma que la escala salarial de los organismos “que tienen a su cargo la supervisión y regulación económicas de carácter general (…) será establecida por resolución que dicte la autoridad competente” porque esto tiene que hacerse “en coordinación con el Ministerio de Administración Pública” y su entrada en vigencia “estará sujeta a la aprobación del Presidente de la República previa opinión del Ministerio de Administración Pública”. Es clarísimo a quien le corresponde la última palabra. Y eso es una clara vulneración a la autonomía de esas instituciones.
Por su parte, el artículo 12 establece los sueldos máximos de los presidentes “de los poderes y entes constitucionales con régimen propio del sector público dominicano”. Se trata de una decisión administrativa tomada por el Estado central a través de une ley. Si esto no es una violación a la autonomía administrativa y presupuestaria, la misma es una frase hueca.
Lo mismo ocurre con el artículo 17, que faculta al MAP a revisar bianualmente las escalas salariales de los órganos dependientes del Poder Ejecutivo. Pero va aún más lejos, y en su párrafo dice que todos los demás órganos del Estado tienen que revisar los salarios de sus funcionarios “observando lo estipulado en este artículo y las escalas salariales establecidas por el Ministerio de Administración Pública”. En buen español, al final de los tiempos es el MAP el que lleva la voz cantante en este proceso.
El artículo 20 establece una lista de “prestaciones sociales o indirectas” que no es limitativa y que puede ser expandida, pero sólo a través de la decisión reglamentaria del Presidente de la República, esto incluye las que ofrezcan los órganos que no forman parte del Poder Ejecutivo.
No hay que abundar sobre la exclusión del Congreso Nacional del control de los beneficios por gestión en el artículo 26. En primer lugar porque es clarísimo que se trata de un privilegio inconstitucional y, en segundo, porque no guarda mucha relación con el contenido del proyecto de Ley de Salarios dado que esta exclusión va contracorriente del mismo. Busca lo contrario de la limitación prevista en el resto del cuerpo.
Conclusiones
Visto lo anterior, hay que preguntarse si es inconstitucional todo intento de controlar la carrera hacia el cielo de los salarios y beneficios de los funcionarios públicos que pertenecen a los órganos con autonomía administrativa y presupuestaria constitucionalmente reconocida. Afortunadamente, la respuesta es negativa. Existen iniciativas salvables en el proyecto y, además, vías constitucionales de lograr el mismo objetivo. Por razones de espacio las abordaremos en nuestro próximo artículo.
NASSEF PERDOMO CORDERO
Abogado
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